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Urbanistica partecipata la frontiera ambientale

Un processo partecipativo e democratico che, nella sua definizione e attuazione, coinvolge tutti i settori, ma anche pianificazione degli obiettivi ambientali e azioni da mettere in atto per la loro realizzazione. Il vero problema è che in Italia non esiste una legge nazionale che garantisca l'attuazione di questi obiettivi e che obblighi a perseguire uno sviluppo sostenibile delle città.
di François Marie Arouet
23 dicembre 2013

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Il processo dell'urbanistica partecipata responsabilizza tutti i cittadini

Dal volume di Tom Angotti, direttore e professore all’Hunter College Center for Community Planning a New York, “New York for Sale. L’urbanistica partecipata affronta il mercato immobiliare globale”. Uno dei maggiori esponenti americani della pianificazione comunitaria che mette in luce le speculazioni, le disuguaglianze e i monopoli immobiliari che dominano l’economia di tutto il mondo, stigmatizzando operazioni fortemente sponsorizzate come la costruzione delle Torri Gemelle e di Central Park.

D’altraparte sottolinea la possibilità di creare una città diversa, fondata sulla collaborazione di professionisti, istituzioni e cittadini nella pianificazione territoriale, per realizzare un insediamento a misura d’uomo che risponda alle esigenze della popolazione.

Attraverso la partecipazione, l’amministrazione pubblica, invece di far discendere le scelte di pianificazione dall’alto, condivide le scelte urbanistiche fin dal processo di formazione degli atti di pianificazione, con una comunità allargata: non solo, quindi, con i poteri cosiddetti forti, ma anche con i cittadini (interessi deboli), dando un ruolo di rilievo a chi abita la città.

Il processo dell’urbanistica partecipata responsabilizza, perciò, i membri di una comunità. Chi da anni si occupa di queste tematiche come Lucia Lancerin sostiene che “ora abbiamo città senza cittadini, ambiente senza abitanti. Le persone sono scollegate dal luogo in cui vivono. La partecipazione è, al contrario, un processo per arrivare a risentirsi parte di una comunità, di una città e di una società di individui.

In queste dinamiche i saperi esperti hanno sempre paura di essere “svalutati”, ma in realtà, anche dal punto di vista dei professionisti, questo approccio alla pianificazione ha solo aspetti positivi. Progettare in modo partecipato, infatti, dà la possibilità di veder realizzati i propri progetti percependo l’aumentare di un sentire diffuso ed andando a costruire dei ponti tra istituzioni, professionisti e cittadini che potranno nutrire con il loro sapere storico, la progettazione”
.

L’urbanistica partecipata risulta, dunque, essere una possibile risposta alle numerose problematiche create dalla pianificazione nel riscontro con i cittadini. Tutto comincia nel 1987 quando le Nazioni Unite redigono il rapporto Our Common Future introducendo il concetto di “sviluppo sostenibile” per poi sancirlo definitivamente nel 1992 a Rio de Janeiro con l’atto Agenda 21: un articolato piano d’azione da attuarsi ai diversi livelli territoriali per realizzare uno sviluppo sostenibile fino al 21¬∞ secolo. Un processo partecipativo e democratico che, nella sua definizione e attuazione, coinvolge tutti i settori, ma anche pianificazione degli obiettivi ambientali e azioni da mettere in atto per la loro realizzazione.

Il vero problema è che in Italia non esiste una legge nazionale che garantisca l’attuazione di questi obiettivi e che obblighi a perseguire uno sviluppo sostenibile delle città.
Il D.Lgs. 163/2006 (Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), che ha sostituito la legge Merloni del 1994 (legge quadro in materia di lavori pubblici) non contiene nessun riferimento alla progettazione partecipata, nè vincola le istituzioni ad uno sviluppo sostenibile.

Oggi tutte le pratiche urbanistiche dipendono da leggi regionali e solo la Toscana, l’Umbria e l’Emilia Romagna hanno redatto una legge ad hoc che riguarda la progettazione partecipata.
Esistono però due direttive europee:
• la 42/2001, legata alla sostenibilità e che impone a piani e programmi di un certo rilievo territoriale la procedura della VAS (Valutazione Ambientale Strategica), prevedendo il coinvolgimento delle comunità locali nell’analisi dello scenario;
• e la 35/2003 che sancisce la necessità di attivare processi di partecipazione territoriale. Queste direttive non sono però prescrittive, ma sono gli Stati membri a scegliere se adottarle o meno; d’altrocanto sono state recepite in gran parte nel TUEL (Testo Unico degli Enti Locali) e nei numerosi regolamenti comunali della partecipazione, approvati negli ultimi anni da numerose amministrazioni pubbliche.

Vista la mancanza di una legislazione nazionale di riferimento, l’apporto dei cittadini sarà davvero tenuto in considerazione? Abbiamo rivolto la domanda a Donatella Venti, dirigente del Servizio Urbanistica e del Servizio Edilizia per la provincia di Terni e Presidente della Commissione Nazionale dell’INU (Istituto Nazionale di Urbanistica)

” L’approccio della popolazione è di tipo propositivo, di negoziazione e gestione del conflitto. L’amministrazione si deve impegnare a cambiare idea sulla linea originale del proprio progetto. E’ vincolante più dal punto di vista del “patto d’onore” che per obbligo di legge: è evidente che chi attiva un processo di partecipazione vera ne deve tener conto e ne deve rendere conto alle persone che hanno preso parte ai laboratori, workshop etc e, in ogni caso, il processo va reso trasparente. Se ci fossero perplessità dal punto di vista politico e tecnico, queste andranno esplicitate. Un gruppo di cittadini può fare una proposta conflittuale con altri interessi o in controtendenza rispetto alla linea seguita dall’amministrazione; quest’ultima può rifiutarla, ma l’importante è che tutto il processo sia trasparente e che si rimanga all’interno delle forme di partecipazione che si mettono in campo: forum, workshop allargati, laboratori di partecipazione che prevedono interlocuzione tra soggetto pubblico e privato”.

Esempi di urbanistica partecipata …L’architetto ha anche descritto due esempi di processi dove realmente l’opinione cittadina ha inciso in maniera decisiva nella pianificazione territoriale.
Il primo caso a Bologna con il Laboratorio per la ri-progettazione partecipata dell’area Ex-Mercato Ortofrutticolo – Quartiere Navile. Qui l’amministrazione ha deciso di affrontare la ri-progettazione dell’area in modo aperto e trasparente attraverso il coinvolgimento degli abitanti e dei soggetti attivi sul territorio, conscia dell’importanza di un confronto più ampio possibile nel momento di definire le scelte strategiche per il futuro della città e del quartiere.
Il processo ha portato alla rivisitazione complessiva del precedente piano e dunque all’ adozione e approvazione di un nuovo progetto costruito con il contributo attivo del Laboratorio di interazione tra amministrazione comunale, quartiere Navile, associazioni del territorio e cittadini interessati.

Il secondo caso riguarda un progetto per la provincia di Terni: il “Contratto di paesaggio”, già avviato in altre zone della provincia, si pone come una forma innovativa di governo del territorio che mira alla conoscenza, tutela e promozione dei valori paesaggistici attraverso il coinvolgimento dei soggetti locali.
In questo caso si tratta di partire da un punto zero: l’amministrazione e gli enti locali non hanno voluto preconizzare nulla, affidando tutto al processo di partecipazione che sarà vincolante nelle azioni a tutti i livelli di pianificazione.
Un processo down-top, insomma, che mira a dare il massimo protagonismo ai cittadini che partecipano al laboratorio e che si impegnano, anche, a realizzare azioni di tipo economico e di impresa.

Ad oggi sono molti gli esempi di urbanistica partecipata in Italia. Secondo i dati dell’ INU, sono circa 200 i casi di pianificazione partecipata segnalati alla commisione volontaria; si può affermare con certezza, quindi, che siamo nell’ ordine di grandezza di qualche centinaio di episodi da Milano a Torino, Genova, Potenza, Bologna, Firenze, Roma e tanti altri comuni piccoli e grandi con iniziative piccole e grandi.

C’è chi fa il piano regolatore o iniziative come quella di 100 luoghi a Firenze, o piccoli interventi con la partecipazione dei giovani e dei bambini. Proprio riguardo alla diffusione e alla crescita del fenomeno, così si legge nel report redatto dalla Commissione Nazionale dell’ INU sull’urbanistica partecipata comunicativa:

“È evidente che, pur allargandosi il quadro degli enti e dei soggetti che “utilizzano” o “sperimentano” metodi di comunicazione attiva e di dialogo inclusivo, non dobbiamo certo considerare tutto questo un risultato finale, né tanto meno essere particolarmente soddisfatti dell’attuale panorama nazionale, dove emerge un quadro abbastanza contraddittorio tra esperienze giunte ad un elevato grado di “maturità” (in cui per maturità si può intendere una sedimentata qualità e quantità di applicazioni spesso innovative, in più campi di approfondimento, che genera un virtuoso processo di “gemmazione”), più o meno “consolidate” in alcune aree geografiche, ed una costellazione di nuove esperienze, sicuramente interessanti, ma che spesso scontano in una veloce scomparsa le difficoltà ad affermarsi come strutturati processi. Occorre infatti ribadire la necessità della partecipazione-cittadinanza attiva e informata, non solo per risolvere i conflitti (TAV, immondizia, scorie, ecc..), ma soprattutto nella creazione di un futuro sostenibile come risulta dalla politica comunitaria: la partecipazione è indispensabile in tutti gli atti di governo e di governo del territorio”.

L’Europa della progettazione partecipata
Dove si può parlare di “consuetudine” e “maturità” nella pratica della partecipazione è la Gran Bretagna; qui, infatti, il “Community Planning” è un dato acquisito da quarant’anni. Nick Wates, scrittore, ricercatore, professionista e consulente con un’esperienza di più di 25 anni sul campo, ci descrive, come esempio, la realizzazione del Piano di Sviluppo Locale per Bexhill.
“Bexhill Local action plan è un esempio di urbanistica partecipata attuata grazie all’organizzazione di vari workshops in differenti parti della comunità aperti al pubblico e alla compilazione di alcuni questionari da parte dei cittadini che, attraverso questi mezzi, avrebbero avuto la possibilità di esprimere la propria opinione.

Una volta redatto il piano, gli abitanti hanno anche la possibilità di intervenire e modificarlo. Gli addetti ai lavori avevano a che fare, quindi, con piani realizzati non solo dalle amministrazioni, ma anche e soprattutto dai cittadini interessati”
.

Anche in Francia, grazie ad una normativa sul paesaggio, la partecipazione dei cittadini viene promossa rispetto alla redazione di vincoli ambientali, trasformazioni e gestioni cooperative; da tenere presente soprattutto la zona della PACA (Provenza Alpi Costa Azzurra), confinante con l’Italia.

La Germania, come spesso accade, anche in questo caso riesce ad avere un posto d’onore nell’albo delle nazioni che attuano urbanistica partecipata grazie alle numerose esperienze riscontrabili sul territorio.

Tra i diversi esempi ricordiamo la Stadterneuerung: processo di rigenerazione urbana che sta coinvolgendo Berlino da circa 15 anni.

Anche gli Stati Uniti annoverano tra le loro fila alcuni importanti professionisti che hanno contribuito a diffondere e consolidare la pratica del Community Planning, anche se Henry Sanoff ci tiene a specificare che, secondo la sua opinione, (e in accordo con quanto sostenuto da Edoardo Salzano) non si può parlare di reale partecipazione se non negli interventi a scala ridotta per i quali i cittadini hanno le conoscenze e le capacità per poter partecipare attivamente.

Mark Francis, invece, con vedute più ottimiste e ottimistiche, ci ricorda le esperienze della “The High Line” e del “Brooklyn Bridge Park” a New York City: progetti urbanistici a larga scala che riflettono un crescente interesse pubblico e politico nella progettazione del verde e degli spazi aperti e che hanno dimostrato che una buona pianificazione partecipata non sia soltanto “una bella idea”, ma risulti essenziale per garantire buone condizioni economiche, di vivibilità e di sostenibilità permanente.

Alcuni esempi possiamo anche trovarli nei Paesi del Baltico e in Spagna, anche se quest’ultima considera l’apporto cittadino solo a livello consultivo.

Facilmente ora si capisce quanto sia ancora lungo e frastagliato il percorso da affrontare per giungere ad una reale conoscenza, diffusione e applicazione dell’approccio partecipativo nella pianificazione.

Pochi strumenti legislativi e poco know-how, sia tra le amministrazioni che tra i cittadini, rendono la strada verso la sostenibilità e il Community Planning ancora difficile, ma ogni anno di più si compie un passo verso un nuovo approccio più vicino alle città e ai cittadini.

Alla Biennale Spazio Pubblico di quest’anno è stata proprio messa in luce la volontà di darsi degli obiettivi comuni che portino l’Italia ad avere un nuovo slancio nella pianificazione partecipata e nella sostenibilità ambientale. Concorsi, viaggi studio, percorsi formativi, presentazione delle esperienze realizzate, realizzazione di dossier, seminari, convegni e workshop presso le amministrazioni e molte altre iniziative da realizzare nei prossimi due anni sotto la supervisione della Commissione Nazionale ” Urbanistica partecipata comunicativa”.
Un passo dopo l’altro e le buone pratiche dei pochi diventeranno consuetudine per molti.

Per approfondire leggi anche … No consumo di suolo, ristrutturiamo l’Italia.

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